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LA ACCIÓN
DE INCONSTITUCIONALIDAD
¿ES UN
MECANISMO IDÓNEO PARA LOGRAR LA INAPLICABILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN?
Precisiones acerca de la naturaleza jurídica de la
Acción de Inconstitucionalidad, su configuración normativa y desarrollo
jurisprudencial en Bolivia(*)
Miembro
de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales
RESUMEN
Para desarrollar la fundamentación doctrinal y
jurisprudencial del tema propuesto, se partirá de la premisa esencial de que en el Estado Plurinacional de Bolivia, impera un sistema
jurisdiccional concentrado y plural de control de constitucionalidad, haciendo
breve referencia a las dimensiones y alcances del control de constitucionalidad
que realiza el Tribunal Constitucional Plurinacional -como máximo guardián y supremo intérprete de la
Constitución-, así como a la estructura y alcances del control normativo de constitucionalidad de las
disposiciones legales en Bolivia; para luego examinar en concreto, la
Acción de Inconstitucionalidad prevista en la Constitución boliviana, su
configuración en la normativa procesal constitucional vigente, y las
principales líneas jurisprudenciales existentes sobre la materia.
PALABRAS
CLAVE
CONTROL NORMATIVO – CONTROL COMPETENCIAL – CONTROL TUTELAR –
CONTROL PLURAL DE CONSTITUCIONALIDAD – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Nota preliminar
Ha provocado diversas reacciones (de rechazo e indignación, en su
mayoría) la polémica noticia de que los jefes de bancada del Movimiento al
Socialismo (MAS), recientemente presentaron ante el Tribunal Constitucional
Plurinacional (TCP), una Acción de Inconstitucionalidad para anular algunos
artículos de la Ley N°026 del Régimen Electoral (que impiden que el presidente
Morales vuelva a postularse como candidato a la presidencia). Por otro lado,
los legisladores han amparado su solicitud, en lo dispuesto por el artículo 256
de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece que los derechos
humanos reconocidos por tratados internacionales que sean más favorables al
ciudadano se aplicarán con preferencia frente a las normas de la CPE.
En concreto, y de acuerdo a las noticias que se han difundido sobre
este tema, los accionantes piden que el TCP declare que cuatro artículos de la
Constitución son "inaplicables" (refiriéndose a los artículos
156, 168, 285 y 288) por lo que, deberían reestablecerse los derechos políticos
reconocidos en instrumentos internacionales; además, plantean la presunta inconstitucionalidad
de cinco artículos de la Ley N°026 del Régimen Electoral, que permiten la
reelección continua por una sola vez de Presidente, Vicepresidente,
Gobernadores, Asambleístas Departamentales, Alcaldes y Concejales.
Hasta ahí, queda claro que la pretensión principal que persiguen los
accionantes para lograr la “inaplicabilidad de la Constitución”, se encuentra
fuera del procedimiento legalmente establecido para la Acción que plantean. Esta
situación, amerita realizar un breve análisis, explicando previamente cuál es
el modelo de control de constitucionalidad que se halla vigente en Bolivia,
para luego enfatizar los aspectos más importantes acerca de la naturaleza
jurídica de la Acción de Inconstitucionalidad, su configuración normativa en la
Constitución Política del Estado, y su intenso desarrollo jurisprudencial en
Bolivia, a fin de determinar los efectos que podría tener la decisión que
adopte el TCP.
1. El nuevo modelo de
control plural de constitucionalidad en Bolivia. Desarrollo jurisprudencial[1]
Debemos comenzar precisando que una revisión de las reformas y
modificaciones del sistema constitucional de nuestro país, en cuanto se refiere
al sistema de control de constitucionalidad, permite afirmar que el Estado
boliviano en su desarrollo histórico-legislativo adoptó los diferentes modelos
que se conocen en la doctrina del Derecho Procesal Constitucional.
Así en un primer momento de su vida republicana (1826 – 1861), bajo la influencia del
liberalismo francés, configuró un modelo
político de control de constitucionalidad a través de un Consejo de Estado;
en una segunda etapa (1861 – 1994),
adoptó el modelo americano, es decir, el
sistema jurisdiccional difuso de control de constitucionalidad a través de
la Corte Suprema de Justicia; en la tercera etapa (1994 – 2009), adoptó el sistema
jurisdiccional concentrado de control de constitucionalidad con la
atribución exclusiva del control a un órgano especializado proveniente del
modelo europeo, que fue denominado Tribunal Constitucional; y finalmente, en la
cuarta etapa (2009 hacia adelante),
se ha configurado constitucionalmente un sistema
predominantemente concentrado y plural de constitucionalidad en Bolivia,
según lo ha precisado la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Plurinacional, a partir de la interpretación de las normas establecidas por la
Constitución aprobada el año 2009.
En este sentido, y acerca del control
plural de constitucionalidad diseñado en la Constitución Política del Estado
aprobada el año 2009, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el
reconocimiento transversal de los derechos de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos, abarca también al campo jurídico, pues existe un
reconocimiento del pluralismo jurídico igualitario que deriva del
reconocimiento constitucional de la igual jerarquía de la jurisdicción indígena
originaria campesina con la ordinaria (art. 179.II de la CPE) y del sistema
jurídico ordinario con el sistema indígena originario campesino. Entonces, el
reconocimiento del pluralismo jurídico igualitario parte de un dato real: la
coexistencia dentro del territorio boliviano de diferentes sistemas jurídicos,
que tienen sus propias normas, instituciones, autoridades encargadas de
administrar justicia y procedimientos para la resolución de sus conflictos, que
tiene como base valores, principios y lógicas distintas a la occidental.
La jurisdicción indígena originaria
campesina, de acuerdo al artículo 179 de la CPE, forma parte del Órgano
Judicial, haciendo efectivo el derecho de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos a que sus instituciones sean parte de la estructura
general del Estado (art. 30.II.5 de la CPE) y, en ese ámbito, al gozar de igual
jerarquía que la jurisdicción ordinaria, ésta no puede revisar las resoluciones
pronunciadas por la jurisdicción indígena originara campesina y tampoco ésta de
aquella; es más, toda autoridad pública o persona debe acatar las decisiones de
esta jurisdicción, pudiendo las autoridades solicitar el apoyo de los órganos
competentes del Estado (art. 192 de la CPE).
No obstante lo señalado, la
jurisdicción indígena originaria campesina, al igual que las demás jurisdicciones,
se encuentra limitada por el respeto de los derechos fundamentales a la vida, a
la defensa, y demás derechos y garantías establecidas por la Norma Fundamental
(art. 190.II de la CPE), debiendo añadirse, además, a los derechos contenidos
en los tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del
bloque de constitucionalidad.
Conforme a ello, la Constitución
Política del Estado, sobre la base del carácter plurinacional del Estado y el principio de interculturalidad, ha
diseñado la justicia constitucional a través del Tribunal Constitucional
Plurinacional, como la institución encargada de ejercer el control
constitucional sobre la actividad de todas las jurisdicciones y, en general
sobre todos los órganos del poder público, a partir del diálogo intercultural
que se entable en este órgano, que tiene la representación de los dos sistemas
de justicia: el ordinario y el indígena originario campesino.
En ese ámbito, el pluralismo jurídico cobra un nuevo
sentido y extensión, pues se reconceptualiza a partir del relacionamiento e
influencia permanente de ambos sistemas, a partir de la coordinación y
cooperación que debe existir entre las diferentes jurisdicciones que conforman
el Órgano Judicial (ordinaria, indígena originaria campesina, agroambiental y
especializadas); así como el principio de
unidad de la función judicial (art. 179 de la CPE), por el cual todas las
jurisdicciones tienen como denominador común, el respeto a los derechos
fundamentales, a las garantías constitucionales, y la obediencia a la
Constitución Política del Estado, encontrando la unidad en la interpretación
final que efectúe el Tribunal Constitucional Plurinacional tanto de los
derechos y garantías como de las propias normas constitucionales, pues, por el
carácter vinculante de sus resoluciones, todos los jueces y autoridades, están
vinculados a la interpretación efectuada por este órgano.
En ese sentido, debe señalarse que la Constitución boliviana ha diseñado un sistema de
control de constitucionalidad plural, pues no solamente se ejerce el control
sobre normas formales, sino también sobre las normas de las naciones y pueblos
indígena originario campesinos, además de conocer los conflictos de
competencias entre las diferentes jurisdicciones y de revisar las resoluciones
pronunciadas por la jurisdicción indígena originaria campesina cuando se
considere que estas normas son lesivas a los derechos fundamentales y garantías
constitucionales.
Estas facultades fueron introducidas
en la actual Constitución Política del Estado, en mérito al reconocimiento
expreso a los derechos de los pueblos indígenas originario campesinos, a la
igualdad jerárquica de sistemas jurídicos y jurisdicciones; pero además debe
considerarse que la Ley Fundamental fue el resultado de un proceso dialógico en
el que intervinieron los diferentes sectores de la población boliviana y, claro
está, también las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que
tuvieron un rol protagónico para la consolidación del Estado Plurinacional.
Conforme a ello, el Tribunal
Constitucional Plurinacional, ejerce el control de constitucionalidad de manera
plural en tres dimensiones:
1) Control del respeto a
los derechos fundamentales y garantías constitucionales o ámbito tutelar:
A través de éste se verifican si las autoridades, funcionarios públicos o
particulares, amenazaron con lesionar o lesionaron los derechos fundamentales y
garantías constitucionales. Este control comprende a las acciones de defensa: de libertad, de amparo constitucional, de protección
a la privacidad, de cumplimiento y popular. También se encuentra dentro de este
ámbito de control el recurso contra
resoluciones de la asamblea legislativa plurinacional, que afecten a uno o
más derechos; sin embargo, en este caso el recurso se presenta directamente
ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.
2) Control de
competencias: Dentro de este ámbito de protección,
el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá: a) Los conflictos de
competencias y atribuciones entre órganos del poder público; b) Los conflictos
de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales
autónomas y descentralizadas y entre éstas; c) El recurso directo de nulidad;
y, d) Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria
campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental.
3) Control normativo de
constitucionalidad: por el cual se verifican
las condiciones de validez formal y material de las normas jurídicas con las
disposiciones constitucionales y de las normas que conforman el bloque de
constitucionalidad. El control normativo de constitucionalidad es ejercido a
través de diferentes acciones, siendo una de ellas la acción de inconstitucionalidad, que puede asumir la forma abstracta
o concreta (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0300/2012, de fecha
18 de junio de 2012).
Cabe agregar, por otro
lado, que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales Nº1227/2012 y
Nº2143/2012, entre otras, establecieron con claridad que el Estado Plurinacional de Bolivia, adoptó a partir de la aprobación de
la Constitución Política del Estado del año 2009, un sistema jurisdiccional
plural y concentrado de control de constitucionalidad.
En efecto, de manera
detallada, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº2143/2012, de 8 de
noviembre, para establecer el sistema de control de constitucionalidad
imperante, desarrolló, las características tanto del sistema de control
político de constitucionalidad como del sistema jurisdiccional de control de
constitucionalidad. El citado entendimiento señaló, que a partir de la reforma constitucional de 1994, Bolivia adoptó un
sistema preeminentemente concentrado de control de constitucionalidad en manos
del Tribunal Constitucional, el cual, ejerció roles preventivos y
reparadores de control de constitucionalidad, cuyo ejercicio fue desarrollado
orgánica y competencialmente por la anterior Ley Nº1836 de 1º de abril de 1998,
denominada Ley del Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Sentencia
Constitucional Plurinacional antes aludida, precisó también que luego de la
“reforma constitucional de 2009”(sic), el Estado Plurinacional de Bolivia,
adopta un sistema jurisdiccional
concentrado y plural de control de constitucionalidad, en manos del
Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia que ejerce sus roles propios
del control plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus
Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio
popular.
En el marco de lo
señalado, se establece que el control plural de constitucionalidad, cuya máxima
instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce
todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la
Constitución, de manera específica en el art. 202.1 de la CPE, concordante con
el art. 196.I de la Norma Suprema; por tanto, al existir una instancia
imparcial, independiente y especializada en justicia plural constitucional, se
colige que en el Estado Plurinacional de
Bolivia, impera un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de
constitucionalidad, instancia a la cual la función constituyente encomendó
tanto el cuidado del bloque de constitucionalidad como el resguardo a los
derechos fundamentales, en su faceta de derechos individuales o derechos con
incidencia colectiva (Cfr. Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0778/2014, de fecha 21 de abril de 2014).
2.
Las dimensiones y alcances del control de constitucionalidad que debe realizar
el Tribunal Constitucional Plurinacional
De acuerdo a su configuración
constitucional, el Tribunal
Constitucional Plurinacional ha sido instituido como
el máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución[2], con la cualidad adicional de
defensor de los Derechos Fundamentales, y por lo mismo, su función principal es
la de ejercer en forma exclusiva el control de constitucionalidad con alcance
nacional, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena
validez del orden constitucional y democrático, así como el respeto y vigencia
plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las
personas.
Precisamente para el cumplimiento
eficaz de esas funciones, el artículo 202 de la Constitución Política del
Estado, concordante con el artículo 12 de la Ley Nº 27 del Tribunal
Constitucional Plurinacional (Ley del TCP), enumeran las competencias
específicas atribuidas al Tribunal Constitucional Plurinacional, para que éste
órgano desarrolle su labor jurisdiccional especializada, en una triple
dimensión: el control normativo de
constitucionalidad; el control
competencial (sobre el ejercicio del poder político); y el control tutelar de los derechos
fundamentales.
Asimismo, respecto a los alcances del
control de constitucionalidad, el anterior Tribunal Constitucional en la SC
0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de
18 de agosto, precisó que el control de constitucionalidad abarca los
siguientes ámbitos:
“a) La verificación de la
compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con
las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de
valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales
consagrados en dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas
constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y
conforme a la Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio
relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas
constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por
vía de interpretación; y, d) La determinación de mantener las normas de la
disposición legal sometida al control.
De lo referido se
concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los
fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la
disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal
Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no
tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos
los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el
control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…”.[3]
Como se puede advertir, este
entendimiento constituye uno de indudable importancia, para comprender el
control de constitucionalidad y los ámbitos en que se ejerce en el contexto
boliviano; sin embargo, y en atención a la delimitación temática del presente
trabajo, en esta oportunidad únicamente nos interesará desarrollar, con mayor
amplitud, los aspectos más importantes acerca de la naturaleza jurídica de la
Acción de Inconstitucionalidad abstracta, su configuración normativa en la
Constitución Política del Estado, y su intenso desarrollo jurisprudencial en
Bolivia, a fin de determinar si esta vía de control de la normatividad, es o no
un mecanismo idóneo para lograr la inaplicabilidad de la Constitución en un caso
concreto, considerando a su vez los efectos que podría tener la decisión jurisdiccional
(de innegables efectos políticos) que adopte el TCP.
3. Control normativo de
constitucionalidad de las disposiciones legales
De acuerdo con las atribuciones que le
confieren la Constitución y la Ley Nº 27, el TCP ejerce un control sobre la
constitucionalidad de todas las disposiciones legales, sean éstas Leyes
(nacionales, departamentales o municipales), Estatutos Autonómicos, Cartas
Orgánicas, Decretos y todo género de Resoluciones no judiciales, declarando su
inconstitucionalidad con carácter general o "erga
omnes" y el efecto derogatorio o abrogatorio conforme corresponda en
cada caso.
A este efecto, el ordenamiento
jurídico establece dos modalidades (en forma previa y posterior) de control de
la normatividad:
A) El control normativo
previo (control preventivo)
Este control se realiza con
anterioridad a la aprobación de la respectiva disposición legal, en todos
aquellos casos en los que exista una duda fundada sobre su constitucionalidad.
Para el efecto, la Ley del TCP y el Código Procesal Constitucional han previsto
las siguientes acciones:
1)
las consultas de la Presidenta o del Presidente del Estado Plurinacional, de la
Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de la
Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal
Agroambiental, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley (atribución
8va., del art. 12 de la Ley del TCP);
2)
el control previo de constitucionalidad en la ratificación de los Tratados
Internacionales (atribución 9na.);
3) la
consulta sobre la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la
Constitución (atribución 10ma.);
4)
control previo sobre la constitucionalidad de Estatutos Autonómicos y Cartas
Orgánicas (atribución 12ava. del artículo 28 de la Ley del TCP);
5)
control previo sobre el texto de las preguntas de la convocatoria a referendo
nacional, departamental y municipal (atribución 13ava., del artículo 28 de la
Ley del TCP);
6)
las consultas de las autoridades indígenas originarias campesinas sobre la
aplicación de sus normas jurídicas a un caso concreto (atribución 12ava.);
B) El control normativo posterior
(control correctivo)[4]
Ésta forma de control se ejerce con
posterioridad a la sanción y promulgación de la disposición legal respectiva,
en aquellos casos en los que presenten eventualmente una contradicción o
incompatibilidad con las normas de la Constitución Política del Estado. El TCP,
como órgano jurisdiccional del control de constitucionalidad, lo ejerce al
momento de conocer y resolver:
1)
las acciones de inconstitucionalidad de carácter abstracto sobre leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas,
decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales (atribución
1ra., del art. 12 de la Ley del TCP);
2)
las acciones de inconstitucionalidad de carácter concreto sobre leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas,
decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales (atribución
2da.);
3)
los recursos contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o
contribuciones, creados, modificados o suprimidos en contravención a lo
dispuesto en la Constitución Política del Estado[5]
(atribución 5ta.);
4. La Acción de
Inconstitucionalidad prevista en la Constitución boliviana
Una breve retrospección histórica de
la acción de inconstitucionalidad, nos demuestra que este instrumento ha venido
a reponer el denominado “recurso de
inconstitucionalidad” (antes previsto por la Constitución
Política del Estado abrogada),
mismo que fue explicado por la doctrina constitucional desarrollada por el
anterior Tribunal Constitucional de la siguiente manera:
La
Sentencia Constitucional N°0004/2001 de 5 de enero, manifestó lo siguiente: “…el Recurso de Inconstitucionalidad es una
acción de puro derecho en la que el órgano contralor debe confrontar el texto
de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución
Política del Estado para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con
las mismas…”. Luego, la Sentencia Constitucional N°0011/2002 de 5 de
febrero, complementó el anterior concepto al explicar que: “…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en
la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la
Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus
términos”.
De lo expuesto, se debe concluir que
la Acción de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho (pues no se
debate ningún hecho), en la que ahora el Tribunal Constitucional Plurinacional,
como juez constitucional, debe confrontar el texto de las disposiciones legales
impugnadas o cuestionadas, con la Constitución Política del Estado, para
comprobar la existencia de compatibilidad entre ambos, o de contradicción entre
los dos textos jurídicos.
La jurisprudencia constitucional, a
tiempo de analizar la naturaleza del ejercicio del control de constitucionalidad
en Bolivia, se ha basado en la premisa de que la Constitución Política del
Estado es la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de
primacía frente a cualquier otra disposición normativa;
“principio de supremacía
constitucional que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una
superación del clásico principio liberal de legalidad, no sólo en la medida en
que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su
confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de
constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender
la legalidad, más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo
jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrán
relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando,
inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten,
partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico
posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio
de legalidad, es así que se ha establecido el control de constitucionalidad,
labor que consiste en la verificación de la compatibilidad o conformidad de las
disposiciones normativas infraconstitucionales, en relación con los preceptos,
principios y valores contenidos en la Ley Fundamental.
En ese sentido, la
validez de las leyes, no dependen únicamente del cumplimiento de las
formalidades atinentes a su producción; es decir, que surjan del procedimiento
legislativo, en el caso de las leyes o, de otros órganos con atribuciones para
generar normas; sino también, están condicionadas fundamentalmente a la armonía
con el texto constitucional en su integridad, en ese sentido, si luego de
efectuar el control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional
Plurinacional, advierte la contradicción con la Norma Suprema, existe la
facultad para depurar del ordenamiento jurídico a través de su expulsión del
sistema normativo del Estado, por resultar incompatible con la Constitución
Política del Estado, cuya legitimidad emerge de un poder cualificado como es la
Asamblea Constituyente” (Cfr. Sentencia
Constitucional Plurinacional 0067/2015, de fecha 20 de agosto).
4.1. Configuración
constitucional y normativa procesal vigente
En ese contexto, actualmente por
mandato constitucional (artículo 132 de la CPE), toda persona individual o
colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá
derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los
procedimientos establecidos por la ley (vale decir, las reglas de procedimiento
establecidas por la Ley Nº254 que aprueba el Código Procesal Constitucional –
CPCo). Asimismo, el artículo 133 de la misma Constitución, previene que la
sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier
género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte
plenos efectos respecto a todos.
De una simple lectura de los preceptos constitucionales antes
citados, se pueden inferir con meridiana claridad, las siguientes
características jurídico-normativas:
a)
Que la Acción de
Inconstitucionalidad está prevista para el resguardo de la integridad del
contenido de nuestra Ley Fundamental, abriendo la posibilidad de impugnar la
existencia de una norma jurídica contraria a la Constitución, con el único fin
de lograr una depuración del ordenamiento jurídico (no siendo viable esta
acción, para pretender demostrar la existencia de normas aparentemente
contradictorias en el mismo texto de la Constitución, lo que en su caso deberá
salvarse vía interpretación constitucional);
b)
Que la Sentencia Constitucional
que pueda emitir el TCP, solo puede declarar la “constitucionalidad” o la
“inconstitucionalidad” de una ley,
decreto o cualquier género de resolución no judicial, sin que exista
posibilidad de que pueda declarar otra cosa distinta y no establecida por la
Constitución, o que pueda emitir una decisión que tenga efectos no previstos en
el ordenamiento jurídico.
c)
Que una vez realizado
el test de constitucionalidad, y verificada la incompatibilidad de la
disposición legal impugnada, ello ameritará la
declaración de inconstitucionalidad de la misma, teniendo como consecuencia
inmediata su expulsión del ordenamiento jurídico nacional, haciendo definitivamente “inaplicable la norma impugnada” en lo sucesivo (lo que no es lo mismo que declarar la inaplicabilidad de la
Constitución), y surtiendo plenos efectos respecto a todos, vale decir, que el
fallo a emitirse tendrá efecto erga omnes
(y no así, sólo para el caso concreto).
Asimismo, la Ley de desarrollo de las facultades del Tribunal
Constitucional Plurinacional, ha
dispuesto que la Acción de Inconstitucionalidad sea ejercida por medio de dos
acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía
jurisdiccional de rango constitucional. Es así que, de acuerdo a la configuración
normativa prevista en el Código Procesal Constitucional vigente (y al tenor
combinado de los artículos 72 y 73), las Acciones de Inconstitucionalidad son
de “puro derecho” y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda
norma jurídica incluida en una Ley, Decreto o cualquier género de Resolución no
judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a
instancia de las autoridades públicas
señaladas en el mismo Código.
En síntesis, y conforme lo ha explicado la jurisprudencia
constitucional: “los artículos 132 de la
CPE; y 72 y 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevén mecanismos de
defensa de la Constitución Política del Estado, contra toda norma jurídica
incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, cuyo
contenido sea contrario y lesivo al régimen constitucional vigente. De acuerdo
al Código Procesal Constitucional, su impugnación procede por vía de las
acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta, como mecanismos de
control correctivo, reparador o a posteriori. Las acciones de
inconstitucionalidad, instituidas en la Constitución Política del Estado y
desarrolladas en el Código Procesal Constitucional, en esencia buscan
compatibilizar toda disposición normativa de carácter infra-constitucional con
los principios, valores y derechos fundamentales establecidas en la Ley
Fundamental del Estado, de modo que, ante una posible incompatibilidad o
contradicción con el régimen constitucional, será necesaria la expulsión del
régimen jurídico nacional, de ahí que se constituye en mecanismos de defensa de
la Norma Suprema del Estado” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional
0052/2015, de fecha 4 de mayo).
A este efecto, las Acciones de Inconstitucionalidad pueden presentarse
de dos formas:
1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes,
estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de
resoluciones no judiciales.
2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá
en el marco de un proceso[6]
judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes,
estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de
resoluciones no judiciales.[7]
Según Rivera Santivañez, la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta
es precisamente una acción constitucional que tiene por finalidad realizar el
control objetivo de las disposiciones legales ordinarias, para establecer su
compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, derechos
fundamentales y normas orgánicas previstas por la Constitución, con el objeto de
lograr una depuración del ordenamiento
jurídico del Estado. Ciertamente, se trata de una acción abstracta, porque la impugnación de la disposición legal se
la plantea como una acción no vinculada a un caso concreto, es decir,
independientemente de su proyección de aplicabilidad, o la existencia de un
interés subjetivo; y es una acción
directa, porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de
la disposición legal, de manera directa y sin condicionamiento alguno, es
decir, sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un
conflicto concreto de intereses.[8]
4.2. Clases de inconstitucionalidad:
por la forma o por el fondo
Entonces, el objeto de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta
es el texto normativo de la disposición legal impugnada, cuyo origen o
contenido material puede desconocer los valores supremos y principios
fundamentales (parte axiológica), los derechos y garantías constitucionales
(parte dogmática), o las demás normas orgánicas contenidas en la Constitución,
que además le otorgan validez dentro del ordenamiento jurídico del Estado. Al
respecto, cabe tener presente que la jurisprudencia constitucional, a través de
la Sentencia
Constitucional Nº0009/2003 de 3 de febrero, ha precisado:
“Que, este Tribunal, conforme a la doctrina del Derecho
Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser
inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso cuando en su
elaboración, sanción y promulgación se infringe el procedimiento legislativo
previsto en la Constitución; y en el segundo cuando su contenido es el que
vulnera los mandatos de la Ley Fundamental.
Así se ha entendido a partir de la SC 082/2000 de 14
de noviembre que dice: "…conforme lo ha precisado la doctrina
constitucional, una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional
por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y
aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por
el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una
instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto.
En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido
elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el
texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y
normas de la Constitución Política del Estado."
Que, en un Estado Democrático de Derecho, el
procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no
se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la
formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y
publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el
Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, arts. 71 al 81 de la Constitución, al
contrario comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es
decir, que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el
procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso,
en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento”.
4.3. Desarrollo
jurisprudencial
De acuerdo a lo anterior, la Sentencia Constitucional
Nº0048/2010 de 6 de diciembre, ha establecido que la Acción de
Inconstitucionalidad Abstracta: “…es una de las vías o medios
jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a
posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el
Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las
disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos,
con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de
tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma…”.
De igual manera, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0680/2012 de 2
de agosto, estableció: “En cuanto al control de constitucionalidad, la Constitución
Política del Estado, prevé un medio o recurso idóneo para el control objetivo
de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores
contenidos en la Norma Suprema, cuya finalidad es sanear o depurar el
ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o
abrogatorios de la norma que resulte incompatible; es así que en el art. 202.1
de la CPE, entre las atribuciones fijadas para el Tribunal Constitucional
Plurinacional, establece el conocer y resolver en única instancia, los asuntos
de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos,
cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no
judiciales, determinando además que en la acción de carácter abstracto, sólo
podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y
Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas
autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas, incorporando
además entre los legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad
abstracta al defensor o defensora del pueblo conforme a lo previsto por el art.
222.1 de la CPE”.
Por otro lado, en la
Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0614/2014, de 25 de marzo, el
TCP realizó algunas precisiones acerca de la naturaleza jurídica de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta y su
configuración normativa en el Código Procesal Constitucional (CPCo), para
concluir señalando que de acuerdo a dichas normas: “la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción
constitucional de control correctivo o a posteriori,
de las disposiciones legales vigentes, acción a través de la cual el Tribunal
Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de
las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos
fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado
Plurinacional, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso
de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción
directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación
sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso
concreto”.
5. El caso concreto de la
Acción de Inconstitucionalidad presentada por legisladores
En el presente caso, a través de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta,
los legisladores oficialistas (ahora accionantes) han solicitado al TCP anular
los artículos 52, 64, 65 71 y 72 de la Ley 026 del Órgano Electoral, porque
según ellos, vulneran el artículo 26 de la Constitución Política del Estado
(CPE) que establece que: “Todas las
ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la
formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de
sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será
equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres. (…)”.
Sin embargo, de la simple lectura de las normas impugnadas, se
advierte que aquellas establecen la limitación de que las autoridades
nacionales, departamentales y municipales, sólo pueden ser reelegidas por una
sola vez, en desarrollo del mandato constitucional establecido en el mismo
sentido (en los artículos 156, 168, 285 y 288 de la misma Constitución); en
consecuencia, la aparente contradicción que debiera existir entre la
disposición legal frente a las normas del texto constitucional para demandar su
inconstitucionalidad, no es evidente y no concurre en el presente caso, lo que implica
que indudablemente la acción planteada carece de relevancia
jurídico-constitucional.
Por otro lado, ciertamente los legisladores han justificado su
solicitud, en lo dispuesto por el artículo 256 de la Constitución, que
establece que los derechos humanos reconocidos por tratados internacionales que
sean más favorables al ciudadano se aplicarán con preferencia frente a las
normas de la CPE[9];
y también de acuerdo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)
que en su artículo 23 se refiere al respeto y goce de los derechos políticos de
los ciudadanos, en el siguiente sentido:
“Artículo 23. (Derechos Políticos)
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y;
c) de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país. (…)”.
Como se puede apreciar, este instrumento internacional solo
establece algunas directrices generales, pero en ninguna de sus partes permite
la posibilidad de la reelección presidencial indefinida, como una modalidad a
ser necesariamente adoptada por los países que se hubieran adherido o
ratificado este Pacto Internacional.
No obstante, de una simple comparación entre el contenido y alcances
de los derechos políticos consagrados en la CPE, frente a los derechos
políticos consagrados en la CADH, queda claro que las normas de la Constitución
resultan mucho más favorables y amplias en sus alcances para asegurar la
eficacia de esos derechos[10],
dado que las normas previstas por el artículo 26 de la CPE consagran con
bastante amplitud el derecho a la participación política, que contiene entre
sus elementos: la participación en la formación, ejercicio y control del poder
político, de forma directa, o por medio de representantes; y de manera
individual o colectiva; de lo cual se infiere que los dispositivos de: “participación y control” son vitales a
tiempo de dotar de contenido a los derechos políticos, pues son considerados
como parte de esos derechos.
“Artículo 26.
I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen
derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder
político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera
individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de
condiciones entre hombres y mujeres.
II. El derecho a la participación comprende:
1. La organización con fines de participación
política, conforme a la Constitución y a la ley.
2. El sufragio, mediante voto igual, universal,
directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El
sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.
3. Donde se practique la democracia comunitaria, los
procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios,
supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no
esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio.
4. La elección, designación y nominación directa de
los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de
acuerdo con sus normas y procedimientos propios.
Asimismo, si bien se invocan los derechos políticos consagrados en
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se debe aclarar que esos
derechos no son absolutos, sino que tienen limitaciones. Así lo entiende la
propia Convención, cuando declara:
“Artículo 32. (Correlación entre Deberes y Derechos)
1. Toda persona tiene deberes para con la familia, la
comunidad y la humanidad.
2. Los derechos de cada persona están limitados por
los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas
exigencias del bien común, en una sociedad democrática.”[12]
6. La naturaleza jurídica
de los derechos presuntamente vulnerados y sus limitaciones según la
jurisprudencia constitucional
A tiempo de precisar la naturaleza jurídica de los derechos
fundamentales, en la Sentencia Constitucional Nº400/2006-R, de 25 de abril, el
Tribunal Constitucional señaló que:
“Los derechos fundamentales son todos aquellos
derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos
por su status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar;
entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de
prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una
norma jurídica, en ese entendido, una de las notas caracterizadoras de todo
derecho fundamental es el de ser un derecho subjetivo, lo que implica que su
titular tiene la facultad de exigir su respeto y observancia, pudiendo acudir
al órgano jurisdiccional competente para reclamar, a través de los recursos que
establece el respectivo orden jurídico, la protección de tales derechos y la
reparación del menoscabo sufrido.
Debe agregarse que según la doctrina contemporánea del
Derecho Constitucional, los derechos fundamentales constituyen el límite al
ejercicio del poder político del Estado, pero también un mecanismo de
realización del propio Estado; por ello, se sostiene que los derechos
fundamentales no incluyen sólo derechos subjetivos y garantías constitucionales
a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de las
autoridades públicas, también incluyen deberes positivos que vinculan a todas
las ramas del poder público. En ese criterio, no sólo existe la obligación
negativa por parte del Estado de no lesionar la esfera individual, también
existe la obligación positiva de contribuir a la realización efectiva de tales
derechos. (…)”.
Asimismo, cabe recordar que la Sentencia Constitucional
Nº1127/2003-R de 12 de agosto (al igual que en las SSCC 1181/2003-R,
1144/2003-R, entre otras), estableció que:
"una de las notas que caracteriza a todo derecho
fundamental, es la de tener la calidad de derecho subjetivo, que faculta a su
titular a acudir al órgano jurisdiccional competente, cuando funcionarios
públicos o particulares restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir
tales derechos. En nuestro país, el legislador constituyente ha instituido el
recurso de amparo como un medio de tutela para la eficaz salvaguarda de estos
derechos, los cuales, desde un punto de vista moral y político se consideran
básicos para la convivencia humana, creando a su fragua las condiciones
necesarias para asegurar el desarrollo de la vida del hombre en libertad, en
circunstancias compatibles con la dignidad humana, legitimando y limitando el
poder estatal, creando así un marco de convivencia propicio para el desarrollo
libre de la personalidad".
En este sentido, la jurisprudencia constitucional, conforme las
normas previstas en la Constitución así como en los tratados, convenciones y
convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado boliviano, ha
asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en
consecuencia las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario
que lesione los derechos de las otras personas o los intereses generales; así
en las Sentencias Constitucionales que se detallan a continuación, el Tribunal
ha expresado los siguientes razonamientos:
- SC 04/2001 de 5 de enero:
"… los derechos
fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los
derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del
orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos,
que no pueden verse sacrificados en aras de un ejercicio arbitrario o abusivo
de las prerrogativas individuales; es decir, que los derechos fundamentales
pueden ser limitados en función del interés social. Es en ese orden que la
Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción
de los derechos fundamentales".
- SC 429/2002-R de 15 de abril:
"… el art. 28 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone que:
"los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los
demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar
general y del desenvolvimiento democrático". Esto significa que las
personas no pueden ejercer de manera irrestricta y arbitraria sus derechos en
desmedro de los derechos de los demás, por lo que su ejercicio debe estar
reglamentado, conforme lo dispone la propia Constitución en su art. 7".
Esta jurisprudencia –conforme lo reconoció la SC 0061/2003, de 1 de
julio, entre otras- tiene su fundamento en el hecho de que, tanto la
Constitución como los instrumentos internacionales de protección de los
derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, no se
limitan a proclamar el conjunto de los derechos, libertades y garantías de los
seres humanos, sino que también hacen referencia explícita o implícita de las
restricciones o limitaciones de su ejercicio[13],
estableciendo en su caso, las condiciones particulares en las cuales es posible
que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público, aplique la
restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos (Cfr.
Sentencia Constitucional Plurinacional 0336/2012, de fecha 18 de junio de
2012).
7. La presunta “inaplicabilidad”
de la Constitución
Finalmente, y de acuerdo a las noticias que se han difundido sobre
este tema, los accionantes piden que el TCP declare que 4 artículos de la
Constitución son "inaplicables" (se refieren a los artículos
156, 168, 285 y 288) por lo que debería reestablecerse los derechos políticos,
amparados en instrumentos internacionales (aunque en rigor de verdad, los
derechos políticos no han sido vulnerados en ninguna forma); y plantean la
inconstitucionalidad de cinco artículos de la Ley 026 de Régimen Electoral, que
permiten la reelección continua por una sola vez de
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores, Asambleístas Departamentales,
Alcaldes y Concejales.
Sobre este aspecto, es pertinente y necesario realizar las
siguientes puntualizaciones:
i) Las disposiciones
legales y/o constitucionales, no pueden ser tachadas de “inconstitucionales” solo
por el hecho de no satisfacer los intereses personales de una autoridad electa,
dado que en realidad, dichas autoridades deben sujetar sus actos a lo dispuesto
por la Constitución; más aún si se considera que todas las disposiciones
legales gozan de presunción de constitucionalidad[14].
ii) Las normas constitucionales tampoco pueden ser consideradas “inconvencionales” (es decir, contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos), por cuanto no restringen los derechos fundamentales (derechos políticos, en este caso) de los ciudadanos; más al contrario, la Constitución impone la obligación de interpretar los derechos conforme a los tratados internacionales de derechos humanos (entre ellos, la CADH, que forma parte de nuestro bloque de constitucionalidad).
iii) El Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a su configuración constitucional y a la naturaleza de sus atribuciones, no está autorizado para declarar la inaplicabilidad de normas constitucionales que se hallan vigentes y que son de cumplimiento obligatorio (para gobernantes y gobernados), en virtud de la fuerza normativa de la Constitución.
iv) Si bien el Tribunal Constitucional debe realizar el control normativo de todas las disposiciones legales mediante la Acción (concreta o abstracta) de Inconstitucionalidad, no puede declarar la "inaplicabilidad" de una disposición legal para el caso concreto, y mucho menos podría disponer la inaplicabilidad de las normas de la Constitución, porque los efectos de sus sentencias de inconstitucionalidad, son de carácter general ("erga omnes") lo que implica que tienen carácter vinculante y son de cumplimiento obligatorio para todos (gobernantes y gobernados), conforme lo ha previsto la misma Constitución.
En definitiva, el Constituyente ha conferido al Tribunal
Constitucional Plurinacional, el ejercicio de la jurisdicción constitucional,
que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control (concentrado y plural)[15] de
la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas,
decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales; control que
se instrumenta a través de las Acciones de Inconstitucionalidad, sean en la vía
abstracta o concreta, con carácter correctivo o posterior, con la finalidad de
que el Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de
constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los
valores supremos, principios fundamentales y normas de la Constitución Política
del Estado.
Sin embargo, corresponde también considerar que la Comisión de
Admisión del TCP, debe cumplir una función revisora acerca del cumplimiento de
los requisitos y condiciones que cada acción, recurso o consulta debe contener,
para posteriormente admitirla o rechazarla, caso éste último que sólo se
justifica en la inexistencia de uno de los requisitos de admisibilidad
expresamente enumerados.
A este efecto, se tiene que las normas previstas por el art. 24.I
del CPCo, establecen que todas las acciones de inconstitucionalidad, deben
contener: “(…) 1. Nombre, apellido y
generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o
de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que
acredite su personería. Además deberá indicarse la dirección de un correo
electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata. 2. Nombre y
domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.
3. Exposición de los hechos, cuando corresponda. 4. En las acciones de
inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas
impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas,
formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria
a la Constitución Política del Estado. 5. Solicitud, en su caso, de medidas
cautelares. 6. Petitorio”. Previsiones que para el caso de la acción de
inconstitucionalidad concreta se aplica en lo atinente, que son los numerales 3
al 6, de las que el numeral 5 es optativo, mientras que los otros tres
requisitos son imprescindibles. Con esas premisas, la jurisprudencia
constitucional también ha señalado que:
“de acuerdo al art. 24.I.3 del CPCo, los hechos
demostrarán la existencia de un proceso administrativo y judicial, lo que hace
a la relevancia constitucional de la presunta inconstitucionalidad, que también
es un requisito imprescindible para la acción de inconstitucionalidad concreta,
conforme a las normas del art. 79 del CPCo; mientras que el numeral 4 referido
a la identificación de las normas impugnadas, hace al objeto de la demanda de
inconstitucionalidad, de la misma forma que la enunciación de las normas
constitucionales infringidas; finalmente, la formulación con claridad de los
motivos o fundamentos que sustentan la tesis de la inconstitucionalidad, es el
necesario marco argumentativo que justifica la existencia de relevancia
constitucional en el tema concreto; por ello, el incumplimiento del requisito
previsto en el art. 24.I.4 del CPCo, encuentra puntualización en el art. 27.II
del mismo Código, como una causal de rechazo de la acción de
inconstitucionalidad abstracta o concreta, disponiendo que toda acción, recurso
o consulta, debe ser rechazado por la Comisión de Admisión, cuando carezca en
absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión
de fondo.
Pues bien, la carencia absoluta de fundamentos jurídico
constitucionales alude a una operación argumentativa ineludible, basada en
razonamientos constitucionales que sean suficientes de acuerdo al caso concreto
que se analiza, para germinar una duda sobre la adecuación de la norma
demandada a los valores, principios y normas de la Constitución Política del
Estado; mas, no es una operación dependiente de la extensión de la demanda o la
acumulación de doctrina y jurisprudencia, sino que consiste en la presentación
de razonamientos y criterios derivados de la Constitución Política del Estado,
que configure una duda razonable y haga justificable un examen de los mismos,
con el objeto de verificar si la norma demandada es conforme a la Constitución
Política del Estado.” (Cfr. Sentencia
Constitucional Plurinacional N°1785/2013, de 21 de octubre).
De acuerdo a lo expuesto, ciertamente la Comisión de Admisión del
TCP –conforme a procedimiento previsto en los artículos 26.II y 27 del CPCo–,
una vez recibidos los antecedentes de la Acción presentada, debía observar previamente
el cumplimiento de los requisitos de admisión de la Acción (según lo previsto
en el artículo 24 del CPCo), y una vez verificado el cumplimiento de estos (o
habiendo sido subsanados), recién podía pronunciarse sobre la admisión o
rechazo de la misma, dado que la inobservancia de requisitos, hace inviable
el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y amerita el rechazo
de la acción.
Sin embargo, en el presente caso, el rechazo de la Acción resultaba
ser la alternativa más adecuada y la única legalmente posible, para evitar
ingresar inútilmente al análisis de una Acción de Inconstitucionalidad que sin
duda, carece de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una
decisión de fondo[16]
(porque se están cuestionando normas de desarrollo constitucional, y al propio
tiempo, la validez normativa de la misma Constitución), pero sobre todo, para
evitar incurrir en una ilegalidad que tarde o temprano podría ocasionar graves
consecuencias para el país, poniendo en serio riesgo nuestra institucionalidad
democrática.
8. Acerca de la admisión
de la Acción de Inconstitucionalidad: ¿Cuál es el rol que debió cumplir el Tribunal
Constitucional Plurinacional en Bolivia?
“Una Constitución sin un
Tribunal Constitucional que imponga su interpretación y la efectividad de la
misma en los casos cuestionados, es una Constitución herida de muerte, que liga
su suerte a la del partido en el poder, que impone en esos casos, por simple
prevalencia fáctica, la interpretación que en ese momento le conviene. (Entonces) la Constitución
pasa a ser instrumentalizada políticamente por unos grupos o partidos frente a
otros”; afirmaba con certeza en su día el ilustre jurista español Eduardo
García de Enterría (García de Enterría, 1994: 186)[17].
Dicha opinión autorizada –que a pesar del tiempo transcurrido aún se
mantiene vigente y, según considero, merece ser tenida en cuenta en la actual coyuntura
política boliviana–, ha motivado también el pronunciamiento favorable del
distinguido constitucionalista boliviano José Antonio Rivera Santivañez[18],
quien con base en su amplia experiencia en la magistratura y el análisis de la
Jurisdicción Constitucional en Bolivia, ha dejado establecido también que: “…en el siglo XXI no existe ni puede existir
un Estado Constitucional sin un Tribunal Constitucional como guardián y máximo
intérprete de la Constitución y protector de los derechos fundamentales y
garantías constitucionales”.
En el contexto boliviano, resulta más vigente que nunca la
premonición del jurista español García de Enterría, cuando advertía la herida de muerte de la Constitución,
aunque en nuestro caso, no es tanto por falta de un Tribunal Constitucional,
sino al contrario, por la reciente decisión asumida por el Tribunal
Constitucional Plurinacional ante la Acción de Inconstitucionalidad planteada, lo
que ciertamente ha rebasado los límites de lo razonable y lógico.
Es así que ante la Acción de Inconstitucionalidad planteada por
legisladores oficialistas para anular algunos artículos de la Ley N°026 del
Régimen Electoral, pidiendo que el TCP declare que cuatro artículos de la
Constitución son “inaplicables” (refiriéndose a los artículos 156, 168,
285 y 288) presuntamente para reestablecer los derechos políticos, al amparo de
instrumentos internacionales; se ha emitido el Auto Constitucional Nº269/2017-CA,
de fecha 28 de septiembre de este año, que dispone admitir la Acción de
Inconstitucionalidad Abstracta planteada por una senadora y otros diputados,
miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y en consecuencia, poner en
conocimiento del Presidente de la misma Asamblea (en representación del órgano
que generó la norma impugnada) a objeto de su apersonamiento y formulación de
alegatos que considere necesarios[19].
Cabe hacer notar que de acuerdo al procedimiento legalmente
establecido en el Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional
Plurinacional ciertamente tenía la posibilidad de admitir o rechazar la Acción
de Inconstitucionalidad, y lo primero que hizo fue admitirla (¡!) alegando para
ello la supuesta existencia de una "duda razonable" (¿?).
En este sentido, el fundamento que señala el TCP para admitir la
acción, consiste en que:
“(…) del análisis de la acción presentada, se
evidencia que esta se respalda en una suficiente fundamentación
jurídico-constitucional y convencional, precisando los accionantes las razones
por las cuales consideran que los preceptos legales hoy cuestionados son
contrarios a la Constitución Política del Estado y al bloque de
constitucionalidad, generando duda razonable sobre la constitucionalidad de los
preceptos legales impugnados, que posibilita realizar el juicio de
constitucionalidad y convencionalidad”.
Esto es algo sorprendente e inaudito (muy cercano a lo absurdo),
porque inexplicablemente se pretende justificar lo injustificable, dado que
hasta un estudiante de la Carrera de Derecho (de primer o segundo año) puede
observar con bastante claridad, que comparando las normas existentes que forman
parte del bloque de constitucionalidad, no existe ningún grado de contradicción
entre la Constitución Política del Estado y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; así como tampoco es lógico alegar que podría existir o
incompatibilidad entre las normas de la Ley del Régimen Electoral y las normas
de la Constitución, porque aquella es precisamente una Ley de desarrollo
constitucional que entre sus normas (ahora impugnadas) únicamente reitera,
explica y detalla las directrices y mandatos ya establecidos por la Ley
Fundamental (en lo referente a la reelección de autoridades por una sola vez)[20].
Aquí, resulta necesario precisar nuevamente que el Tribunal
Constitucional Plurinacional es el órgano especializado de la jurisdicción
constitucional, creado con la exclusiva finalidad de administrar justicia
constitucional a través del control concentrado y plural de constitucionalidad
de las leyes y de los actos provenientes de los Órganos del Estado
Plurinacional de Bolivia, para resguardar la supremacía de la Constitución (no
para determinar su inaplicabilidad cuando así sea conveniente), y precautelar
el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales.
A este efecto, el órgano contralor de la constitucionalidad, debe
conocer y resolver todos los conflictos jurídico-constitucionales, que se
manifiesten en una triple dimensión: a)
normativa, en los casos en que se produzca la incompatibilidad de una
disposición legal ordinaria (sean Leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas
Orgánicas, Decretos y todo género de Resoluciones no judiciales), frente a las
normas (axiológicas, dogmáticas y/u orgánicas) previstas por la Constitución; b) competencial, en los casos en que se
llegue a desconocer el principio de separación de funciones o división del
ejercicio del poder político, para poner fin a los eventuales conflictos de
competencia que llegaren a suscitarse entre los diferentes órganos del poder
público y/o niveles de gobierno, o bien, cuando se desconozcan los derechos de
las minorías imponiendo decisiones contrarias a la Constitución, y; c) tutelar, en situaciones en que el
poder público –o un eventual poder particular– vulnere ilegalmente, por acción
u omisión, los derechos fundamentales consagrados por la Ley Fundamental y/o
los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como parte del bloque
de constitucionalidad.
De ahí que la Constitución en su artículo 196, establece
expresamente que las funciones del Tribunal Constitucional Plurinacional
consisten principalmente en: velar
por la supremacía de la Constitución, ejercer el control de constitucionalidad
y precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y garantías
constitucionales. En consecuencia, el
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, conforme a su configuración
constitucional y a la naturaleza de sus atribuciones, en el ejercicio de su
labor de control de constitucionalidad, no está facultado ni menos autorizado
para declarar la inaplicabilidad de normas constitucionales que se hallan
vigentes y que son de cumplimiento obligatorio, en virtud de la fuerza
normativa de la Constitución en Bolivia[21].
Por ello, es evidente que el Tribunal Constitucional Plurinacional,
ante la Acción de Inconstitucionalidad planteada, y a tiempo de revisar el
cumplimiento de los requisitos mínimos de procedibilidad de la Acción, tenía el
deber jurídico de dar aplicación a lo previsto en el artículo 27 del Código
Procesal Constitucional, que establece claramente que una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos o subsanadas las observaciones hechas a la
acción presentada, la Comisión de Admisión en un plazo no mayor de cinco días
se pronunciará sobre la admisión o rechazo de acuerdo con el procedimiento
establecido en el mismo Código. A este efecto, el citado artículo prevé también
que: “II. La Comisión de Admisión
rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:
(…) c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que
justifiquen una decisión de fondo”; en mérito a lo cual, y siendo por demás
evidente la carencia de razones constitucionales suficientes que sustenten la
acción, se debió disponer el rechazo inmediato de la Acción de
Inconstitucionalidad por carecer de fundamento jurídico-constitucional válido
para ingresar al análisis de fondo de la Acción.
Sin embargo, al haber actuado en sentido contrario a lo legalmente
previsible, el Tribunal ha cometido un grave error, poniendo en tela de juicio
su condición de órgano constitucional imparcial, y en consecuencia, la probidad
de sus Magistrados corre el riesgo de desvirtuarse. Esta situación irregular, habilita
a interponer una denuncia contra los jueces constitucionales que fallaron de
forma manifiestamente contraria a la Constitución y las leyes del país,
debiendo dilucidarse este cuestionable accionar, en un juicio de responsabilidades,
conforme señala la Ley.
9. Conclusiones
preliminares
El Tribunal Constitucional Plurinacional es el órgano especializado
de la jurisdicción constitucional, creado con la exclusiva finalidad de
administrar justicia constitucional a través del control concentrado y plural
de constitucionalidad de las leyes y de los actos provenientes de los Órganos
del Estado Plurinacional de Bolivia, para resguardar la supremacía de la
Constitución, y no para determinar su inaplicabilidad cuando así sea conveniente
a los intereses de un caudillo o grupo de personas, además que también tiene el
deber de precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías
constitucionales.
De acuerdo a su naturaleza jurídica, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha sido instituido como el máximo guardián y supremo intérprete de la
Constitución, con la
cualidad adicional de defensor de los Derechos Fundamentales, y por lo mismo,
su función principal es la de ejercer en forma exclusiva el control de constitucionalidad con alcance
nacional, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena
validez del orden constitucional y democrático, así como la vigencia plena de
los derechos y garantías constitucionales de todos(as) los(as) ciudadanos(as).
En este sentido, el control concentrado
y plural de constitucionalidad que ejerce el TCP, lo realiza en tres
ámbitos: normativo, competencial y
tutelar. El control normativo, se materializa a través de las Acciones de
Inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter
preventivo o correctivo, con la finalidad de que el Tribunal someta las normas
cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su
compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios
fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.
Sin embargo, es evidente que en el presente caso, no existían cargos
suficientes que determinen la posibilidad de que el TCP ingrese a analizar el
fondo de la inconstitucionalidad alegada, correspondiendo ahora que dicha
instancia declare la improcedencia de la Acción de Inconstitucionalidad
abstracta, no obstante de su admisión inicial; dado que en virtud de lo
establecido por la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0646/2012, de 23 de julio: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis
sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por
el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no
existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional
pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a
un pronunciamiento de fondo de la problemática”; más aún cuando es evidente
que la inconstitucionalidad planteada,
carece en absoluto de fundamentos jurídico-constitucionales que justifiquen una
decisión de fondo.
Finalmente, cabe insistir que en su calidad de máximo guardián de la
Constitución, el constituyente le ha encomendado la labor de resguardar la
supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario,
desarrollando el control especializado y concentrado de la constitucionalidad
de las disposiciones legales, emitiendo sentencias con efecto general o erga omnes, anulando la disposición
legal incompatible con la Constitución y expulsándola del ordenamiento jurídico
del Estado. En consecuencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme
a su configuración constitucional y a la naturaleza de sus atribuciones, no
está autorizado para declarar la “inaplicabilidad” de normas constitucionales
(como pretenden los accionantes) que se hallan vigentes y que son de
cumplimiento obligatorio, para gobernantes y gobernados, en virtud de la fuerza
normativa de la Constitución.
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concentrado y plural de constitucionalidad”. Anuario Iberoamericano de
Justicia Constitucional, Nº20, 369-404. Disponible
en: http://dx.doi.org/10.18042/cepc/aijc.20.13
VARGAS
LIMA, Alan E. (2017). La Justicia
Constitucional en el Estado Plurinacional. Bases del modelo de control
concentrado y plural de constitucionalidad en Bolivia. Cochabamba, Bolivia:
Grupo Editorial Kipus.
JURISPRUDENCIA CITADA
Auto
Constitucional Nº269/2017-CA, de 28 de septiembre.
Sentencia
Constitucional Nº0060/2005, de 12 de septiembre.
Sentencia
Constitucional Nº0075/2005, de 13 de octubre.
Sentencia
Constitucional Nº110/2010, de 10 de mayo.
Sentencia
Constitucional Nº0048/2010 de 6 de diciembre.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0336/2012, de 18 de junio.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0646/2012, de 23 de julio.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0677/2012, de 2 de agosto.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0680/2012 de 2 de agosto.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0828/2012, de 20 de agosto.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº2055/2012, de 16 de octubre.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°0253/2013 de 8 de marzo.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°0210/2013, de 5 de marzo.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°0555/2013, de 15 de mayo.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°1697/2013, de 10 de octubre.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°1785/2013, de 21 de octubre.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°1911/2013 de 29 de octubre.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°0614/2014, de 25 de marzo.
Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0057/2015, de 8 de julio.
Sentencia
Constitucional Plurinacional N°0005/2017, de 9 de marzo.
(*) Este trabajo fue presentado como
Conferencia Magistral en las Primeras
Jornadas Académicas de Derecho Constitucional, organizadas por la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales (ABEC Sección Departamental – La Paz), la Universidad Privada
Franz Tamayo (UNIFRANZ) y el Instituto Latinoamericano de Investigación y
Capacitación Jurídica - LATIN IURIS, que se realizaron los días 19 y 20 de octubre de
2017, en el Auditorio del Ilustre Colegio de Abogados de la ciudad de La Paz –
Bolivia.
* Especialista en
Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales (UMSA). Docente de la
Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ), del Centro de Capacitación
Municipal (CCaM) y de la Universidad Salesiana de Bolivia (USB). Autor de
distintos Libros sobre Derecho Constitucional, Derecho Procesal Constitucional
y Derechos Humanos. Miembro de la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales (www.abec.org.bo); del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional – Sección Nacional (Bolivia),
y Secretario Académico de la Asociación Boliviana de Derecho Procesal
Constitucional. Responsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/).
[1] Este acápite, se
encuentra desarrollado en el reciente libro de mi autoría: La Justicia Constitucional en el Estado Plurinacional. Bases del modelo
de control concentrado y plural de constitucionalidad en Bolivia; editado
con el apoyo de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC), y publicado
en Cochabamba, Bolivia: Editorial Kipus, 2017.
[2] El Tribunal
Constitucional de Bolivia, se constituye en el defensor de la Constitución y
del régimen democrático, y se encarga de la protección efectiva e idónea de los
derechos fundamentales de las personas; por ello es el máximo guardián y último
intérprete de la Constitución, así se infiere de las normas previstas por la
Ley Fundamental. “Es el máximo guardián
de la Constitución, porque el constituyente le ha encomendado la labor de
resguardar la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico
ordinario, desarrollando el control especializado y concentrado de la
constitucionalidad de las disposiciones legales, emitiendo sentencias con
efecto general o erga omnes, anulando la disposición legal incompatible con la
Constitución y expulsándola del ordenamiento jurídico del Estado. Dada la
naturaleza jurídica de la función que desempeña, es el supremo intérprete de la
Constitución, lo cual no significa que el resto de los órganos del poder
público en general, los jueces y tribunales en particular, estén impedidos de
realizar la interpretación de la Constitución para resolver el caso concreto
sometido a su conocimiento; lo que sucede es que, si bien todas las autoridades
y funcionarios públicos interpretan la Constitución, quien cierra el proceso realizando
una interpretación que vincula a todos los órganos del poder público,
autoridades y particulares es el Tribunal Constitucional, por ello se convierte
en el último intérprete de la Constitución. (…)”. (Rivera Santivañez, 2007:
58-59).
[3] Esto implica
que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe:
verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las
normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales
consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma
sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución
Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal
impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la
disposición legal sometida a control con la finalidad de mantenerla o retirarla
del ordenamiento jurídico (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0614/2014,
de 25 de marzo, que declaró la
CONSTITUCIONALIDAD y a su vez la INCONSTITUCIONALIDAD
de varios artículos de la Ley Nº315 de 10 de
diciembre de 2012 (Ley de Seguro Privado de Vida e Invalidez Permanente por
Accidentes, Enfermedades en General u otras Causas, para las Trabajadoras y los
Trabajadores de la Prensa de Bolivia “Hermanos Peñasco Layme).
[4] “El control de constitucionalidad correctivo
o a posteriori, denominado en nuestra legislación -Ley del Tribunal
Constitucional- como recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, ahora
acción de inconstitucionalidad abstracta, se hace efectivo con posterioridad a
la emisión de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad
de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su
incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y
garantías y normas orgánicas-; y un elemento que distingue a este control, es
su no relación a la resolución a un caso concreto. (…) A través de este recurso
se somete a control de constitucionalidad toda disposición legal de carácter
normativo y general que con posterioridad a su emisión resulte contraria a la
Constitución Política del Estado, en función a una interpretación de la
disposición legal, desde y conforme la Norma Fundamental, labor encomendada,
ahora, al Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución
contenida en el art. 202.1 de la CPE. Lo que significa, que frente a distintas
interpretaciones que pudieran suscitarse de una disposición legal –ley, decreto
ley o cualquier género de resolución-, este Tribunal, deberá aplicar el principio
de conservación de la norma; es decir, adoptar aquella interpretación que
concuerde con la Constitución Política del Estado -art. 4 de la LTC-, que
implica la modulación del contenido de la sentencia y sus efectos a través de
la emisión de sentencias exhortativas, interpretativas, aditivas o
integradoras. Finalmente, la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a
la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la
forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en
efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es
competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo
previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley,
sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro
modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley”
(Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0336/2012, de 18 de junio).
[5] De acuerdo al Código Procesal Constitucional
(Artículos 133 al 138), este
recurso tiene por objeto garantizar que toda disposición legal que cree,
modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución
de cualquier clase o naturaleza, se establezca de acuerdo con la Constitución
Política del Estado. Asimismo,
la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0677/2012, de 2 de agosto (Sala
Plena), desarrolla entre sus fundamentos jurídicos: 1) Naturaleza
jurídica y alcances del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes,
derechos o contribuciones especiales; 2) De la legitimación activa y pasiva; 3)
De los requisitos del recurso, de su contenido y forma; 4) De la procedencia
del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o
contribuciones especiales.
[6] En relación a este inciso, la SCP 0253/2013 de 8 de marzo, estableció
que: “(…) cuando se hace referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta,
corresponde interpretar el término proceso en su vertiente más amplia que
abarca y conglomera a procesos y procedimientos judiciales y administrativos,
ello en razón a que: 1) Si bien el incidente de inconstitucionalidad proviene
de una situación particular, el interés de sanear el ordenamiento jurídico de
normas inconstitucionales trasciende el interés particular y alcanza al
colectivo -orden público constitucional-…”. Esta jurisprudencia es
seguida por la SCP 1911/2013 de 29 de octubre.
[7] De la norma
precedente, se deduce que la Acción de Inconstitucionalidad puede ser de
carácter abstracto o de carácter concreto; la primera de ellas sin mayores
requisitos previos; mientras que para la segunda, para el caso de la acción
concreta, se exige su vinculación a un proceso judicial o administrativo, lo
que impone una carga procesal adicional al interesado en activar esta garantía
jurisdiccional constitucional. “Antes de
continuar, conviene exponer que de las dos vías materializadas para el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, la segunda de ellas, la acción
de inconstitucionalidad de carácter concreto, es de interés para el caso
presente, puesto que la accionante interpuso una acción de inconstitucionalidad
de carácter concreto; la que encuentra una naturaleza similar al extinto
recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad previsto por la Ley del
Tribunal Constitucional ahora abrogada. Tal identidad se puede resumir en lo
expuesto por la SC 0056/2002 de 8 de julio, que al explicar el recurso
indirecto o incidental de inconstitucionalidad, lo reconoció como una vía
concreta para el ejercicio del control de constitucionalidad, al exponer que:
“…el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad como una vía de
control concreto de constitucionalidad…”. Ahora bien, el recuso indirecto o
incidental de inconstitucionalidad, debía su naturaleza indirecta, a que sólo
podía ser activado durante el desarrollo de un proceso judicial o
administrativo, para demandar la inconstitucionalidad de una norma que
necesariamente tenía que ser utilizada en el procedimiento judicial o administrativo
en el que se impulsó el recurso; tramitándose el mismo de modo accesorio a ese
procedimiento principal, de ahí su naturaleza incidental. Conforme a ello, la
acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, tampoco puede activarse de
modo independiente, pues sólo puede ser iniciada en un proceso judicial o
administrativo; y de igual manera, también precisa que la norma cuestionada de
inconstitucionalidad deba ser aplicada necesariamente en el proceso judicial o
administrativo en el que se propuso, y por último, su trámite también es
accesorio al principal, por lo que comparte todas las características del
recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0555/2013, de 15 de
mayo). Asimismo, acerca de la naturaleza jurídica y alcances de la Acción de
Inconstitucionalidad Concreta, es de utilidad consultar la Sentencia Constitucional Plurinacional
N°0005/2017, de 9 de marzo, que declaró la INCONSTITUCIONALIDAD del artículo
234.6 del Código de Procedimiento Penal (relativo al Peligro de Fuga), por
vulnerar el derecho a la presunción de inocencia establecido en el artículo 116.I
de la CPE.
[8] “Es una acción constitucional que se articula al sistema de control
correctivo o a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de ella
se busca la verificación de la compatibilidad de la disposición legal impugnada
con los valores, principios, derechos fundamentales, y las normas orgánicas previstas por la Constitución, de manera que
si se establece su incompatibilidad, se la retire del ordenamiento jurídico.
Significa que el órgano de control de constitucionalidad corrige el acto
legislativo inconstitucional, con posterioridad a la promulgación de la
disposición legal respectiva, depurando de esa forma el ordenamiento jurídico
del Estado”. (Rivera Santivañez, 2011: 233).
[9] Ciertamente, los artículos 13 y 256 de la CPE, introducen dos
principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales, cuales
son la interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos
internacionales sobre Derechos Humanos: “En
virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas,
tienen el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la
protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Ley
Fundamental o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la
interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en
virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre
Derechos Humanos), tienen el deber de -ejerciendo el control de
convencionalidad- interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en
tratados e instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos
ratificado o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro
está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución
Política del Estado; obligación que se extiende, además al contraste del
derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de
Derechos Humanos” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional 0210/2013,
de 5 de marzo), más aún si se considera que –en el caso de Bolivia– las
Sentencias de la CoIDH forman parte del Bloque de Constitucionalidad (SC
110/2010, de 10 de mayo).
[10] Estas disposiciones, concuerdan con la configuración democrática del
Estado Plurinacional de Bolivia, que tiene como elementos cualificadores los
siguientes: a) el principio de la soberanía popular, como el modo específico y
peculiar de concebir el poder en el Estado, en el que el referente último es la
voluntad del pueblo; b) la concepción plural de la sociedad, lo que supone una
comprensión de la sociedad como un entramado en el que se interaccionan los diferentes
grupos sociales, situados en un plano de igualdad, grupos que responden a la
propia libertad del ser humano y que, a la par, proporcionan a éste la
posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su personalidad; c) la
participación como principio rector de la vida social y política, lo que
significa que el proceso político debe estar asentado en la participación de
todos los ciudadanos en la conformación de los órganos del poder constituido y
en la expresión de su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas
sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno, a través de los
mecanismos previstos por la Constitución; d) la democracia como principio de
convivencia, que significa la formación de todos y cada uno de los ciudadanos
en un espíritu de respeto y tolerancia (Cfr. Sentencia Constitucional
Nº0075/2005, de 13 de octubre); y -agrego- e) la alternabilidad en el ejercicio
del poder político (o simplemente “alternancia”, que en el ámbito político
significa cambio de gobierno), vale decir, la posibilidad de renovar o cambiar
a las autoridades gubernamentales (quienes detentan temporalmente el poder
político), precisamente en resguardo de los derechos políticos de la ciudadanía
(a través del derecho político a elegir y ser elegido libremente), brindando
una oportunidad a las nuevas generaciones de líderes políticos y sociales, para
llevar adelante los destinos de un país, con una mejor visión de futuro, y con
nuevas alternativas de desarrollo a nivel político, social, económico, etc. (Vargas Lima, 2017: 20).
[11] Como se puede ver, la
Ley Fundamental también proclama a la organización con fines de participación
política, como otro de los nuevos elementos de los derechos políticos, conforme
se ha expuesto ampliamente en la Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº 0828/2012, de 20 de agosto de 2012, que
resulta de indispensable consulta para profundizar sobre este tema. Asimismo,
cabe hacer notar que el TCP, se ha referido anteriormente al reconocimiento efectuado por las
normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad con relación al
ejercicio de los derechos políticos, habiendo establecido lo siguiente: “En el bloque de constitucionalidad, el art.
23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales
deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la
participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por
representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a
las funciones públicas de su país. Por su parte el art. 23.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, establece cuáles son las causales que
permiten restringir los derechos reconocidos en el art. 23.1 y cuáles los
requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción, determinando
que “ La Ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a
que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente en proceso penal”. Por su parte, el art. 25 del
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, señala: “Todos los
ciudadanos gozarán (…) de los siguientes derechos y oportunidades: (…) b) Votar
y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores”. Desarrollando el núcleo esencial de los derechos
políticos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que: “el ejercicio efectivo de los derechos
políticos constituye un fin en sí mismo, y a la vez, un medio fundamental que
las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos
previstos en la Convención”. (Caso Castañeda Gutman, 143), y que sus titulares, es decir, los
ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de oportunidades.
Este último término implica la obligación de garantizar como medidas positivas
que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad
real para ejercerlos” (Caso Yatama. Párr. 195). Entendimiento que fue
reiterado en el caso López Méndoza vs. Venezuela, Sentencia de 1 de septiembre
de 2011” (Cfr. Sentencia Constitucional
Plurinacional Nº2055/2012, de 16 de octubre).
[12] Se debe considerar
que de acuerdo al artículo 3 de la Carta
Democrática Interamericana (aprobada en la primera Sesión Plenaria de la OEA, celebrada el 11 de
septiembre de 2001, y ratificada por la mayoría de los países
latinoamericanos): “Son elementos esenciales
de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos
y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción
al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la
separación e independencia de los poderes públicos”. Sin embargo, es
recomendable seguir el consejo del diplomático boliviano Carlos Antonio
Carrasco, quien propone que el principio de alternancia en la función
gubernamental, debería plasmarse en una “ley de hierro”, infranqueable del
sistema democrático, y que quienes en verdad sotengan ese principio, deberían
gestionar una enmienda al citado artículo 3 de la Carta, cuyo texto reformado
debería decir: “... la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; la separación
e independencia de los poderes públicos y
la obligada alternancia en la jefatura del Estado”. (Carrasco, 2012: 26-27).
[13] En este sentido, la
jurisprudencia constitucional también ha precisado que: “Conforme
a la doctrina del derecho constitucional, las limitaciones al ejercicio de los
derechos fundamentales pueden ser intrínsecas o extrínsecas; las primeras son
aquellas derivadas del propio contenido o naturaleza jurídica del derecho
fundamental o de su función social; mientras que las limitaciones extrínsecas,
son las derivadas de la coexistencia con otros derechos, las impuestas por
exigencias del bien general, el derecho ajeno, la moral social, el orden
público y el bien común. Los límites intrínsecos son inherentes al ente titular
de los derechos y son dados por la misma condición del sujeto, pues el hombre
al ser limitado debe hacer un uso proporcional de su derecho, no pudiendo
ejercerlo más allá de su expresa finalidad, lo cual no sería ya usar el derecho,
sino abusar de él; mientras que los límites extrínsecos son los impuestos por
el Estado o reconocidos por éste, y que conforme se establece desde la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa,
son impuestos mediante una Ley como regulante de los derechos. Empero, si bien
es cierto que el ejercicio de los derechos fundamentales no es absoluto, no es
menos cierto que la aplicación de las limitaciones a dicho ejercicio tampoco
pueden ser absolutos o arbitrarios, al contrario tienen sus propios límites en
los valores supremos y principios fundamentales inherentes a todo Estado
Democrático Constitucional, de manera que se traten de limitaciones y no de
verdaderas supresiones; por ello, en lo que respecta a las limitaciones extrínsecas
se aplica el principio de la reserva legal.” (Cfr.
Sentencia Constitucional Nº0060/2005, de 12 de septiembre).
[14] Es preciso apuntar que la Presunción
de Constitucionalidad, es un principio en virtud al cual, se presume la
constitucionalidad de toda disposición legal hasta tanto el Tribunal
Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad. Este principio
básicamente tiene la finalidad de resguardar los principios de legalidad y
seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho (que es la base
del Estado Plurinacional), en el que todos sus miembros, gobernantes y
gobernados, están sometidos al ordenamiento jurídico que obliga por igual a
todos, de manera que los actos, las decisiones o resoluciones emitidas al
amparo de las disposiciones legales vigentes, no pueden ser desconocidos o
incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente
inconstitucionalidad. Por ello, para preservar la seguridad jurídica, sólo el
órgano de control constitucional (el TCP) puede pronunciar oficialmente la
inconstitucionalidad de una Ley, Decreto o Resolución, con efecto erga omnes. Actualmente, este principio
se encuentra previsto tanto en el artículo 5º de la Ley del TCP, como también
en el artículo 4 del Código Procesal Constitucional.
[15] En el año 2009, con la aprobación de la Constitución Política del
Estado Plurinacional de Bolivia, se ha configurado un sistema de control concentrado y plural de
constitucionalidad, que básicamente se refleja en la nueva composición del TCP,
que ahora está integrado por Magistradas y
Magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representación del
sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino. Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0300/2012, de 18
de junio de 2012, ha precisado: “(…) que
la Constitución boliviana ha diseñado un sistema de control de
constitucionalidad plural, pues no solamente se ejerce el control sobre normas
formales, sino también sobre las normas de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos, además de conocer los conflictos de competencias entre
las diferentes jurisdicciones y de revisar las resoluciones pronunciadas por la
jurisdicción indígena originaria campesina cuando se considere que estas normas
son lesivas a los derechos fundamentales y garantías constitucionales. Estas
facultades fueron introducidas en la actual Constitución Política del Estado,
en mérito al reconocimiento expreso a los derechos de los pueblos indígenas
originario campesinos, a la igualdad jerárquica de sistemas jurídicos y
jurisdicciones; pero además debe considerarse que la Ley Fundamental fue el
resultado de un proceso dialógico en el que intervinieron los diferentes
sectores de la población boliviana y, claro está, también las naciones y
pueblos indígena originario campesinos, que tuvieron un rol protagónico para la
consolidación del Estado Plurinacional. (…)”. Asimismo, un breve ensayo que
desarrolla la fundamentación doctrinal de este tema, haciendo una breve
referencia a la evolución histórica del control de constitucionalidad en
Bolivia, así como los principales antecedentes de la creación del Tribunal
Constitucional en el país, para luego examinar la configuración actual del sistema
de control de constitucionalidad a partir de la Constitución aprobada el año
2009, hasta su más reciente manifestación jurisprudencial, como control de
carácter concentrado y de naturaleza plural, distinta de otras formas de
control existentes en el Derecho Comparado; puede encontrarse en: (Vargas Lima,
2016).
[16] En este sentido, si
bien el artículo 196.I de la CPE, establece
que el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la
Constitución y ejerce el control de constitucionalidad; la jurisprudencia
constitucional ha establecido de manera expresa, que: “(…) para que este Tribunal ejerza esta
facultad, es necesario que las pretensiones de inconstitucionalidad se
encuentren debidamente fundamentadas, cumplan con requisitos mínimos de
argumentación, que hagan posible la contrastación de la norma impugnada con la
Ley Fundamental; por ello, el art. 27.II del Código Procesal Constitucional
(CPCo), faculta a la Comisión de Admisión rechazar las acciones cuando concurra
la cosa juzgada constitucional; la acción o recurso sea presentado de manera
extemporánea (en los casos en exista un plazo de caducidad); y, cuando la demanda carezca en absoluto de
fundamentos jurídico-constitucionales que justifiquen una decisión de fondo.” (Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0057/2015, de 8 de julio).
[17] Así
también, recomiendo leer la columna de opinión de mi autoría: “El pensamiento constitucional de Eduardo
García de Enterría” (La Gaceta Jurídica, 15/10/2013); cuyo texto
posteriormente fue incluido en el Libro Homenaje: Eduardo García de Enterría. Semblanzas
de su Vida y de su Obra. España: Editorial
Civitas, 2014.
[18] El profesor José Antonio Rivera, también ha expresado su desacuerdo
frente la pretensión de los legisladores oficialistas, plasmada en la Acción de
Inconstitucionalidad, y asimismo, ha señalado que la misma carece de
consistencia, por las siguientes razones: “En primer lugar, el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene por misión
custodiar y defender la Constitución Política del Estado (CPE) contra las
leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, reglamentos, resoluciones,
acciones y decisiones de las autoridades públicas; en ese cometido, a través de
la Acción de Inconstitucionalidad somete a juicio de constitucionalidad las
disposiciones legales y reglamentarias contrastando con las normas de la
Constitución, para anular aquellas que sean contrarias a estas últimas; pero no
tiene competencia alguna para declarar la inaplicabilidad de las normas de la
Constitución. En segundo lugar, si bien es cierto que, por previsión del
artículo 26 de la CPE y el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH), toda persona tiene derecho de votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto; no es menos cierto que el ejercicio de ese derecho no es
absoluto e irrestricto, como todo otro derecho humano o fundamental es
susceptible de limitaciones y restricciones; pues por previsión expresa del
art. 32.2) de la CADH y art. 29 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos: “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los
demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en
una sociedad democrática”; lo que significa el Estado está legitimado para
imponer limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos humanos y
fundamentales. Es en el marco de la norma convencional referida que el poder
constituyente boliviano ha establecido una restricción constitucional al
ejercicio del derecho político a ejercer los cargos electivos, limitando la
reelección continua; de manera que las normas previstas por los arts. 156, 168,
285 y 288 de la CPE no violan el derecho político como erróneamente se arguye
en la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta; y esa limitación establecida
por las normas constitucionales, desarrolladas por las normas de la Ley del
Régimen Electoral tiene por finalidad el armonizar el ejercicio del derecho
político de los ciudadanos que acceden a los cargos electivos con los derechos
de las demás personas, así como resguardar el bien común y el régimen
democrático, ya que la democracia representativa tiene como uno de sus pilares
la alternancia en el ejercicio del poder político, también para resguardar los
principios de la separación de funciones y de los pesos y contrapesos”. En
consecuencia, Rivera concluye señalando que la Acción de Inconstitucionalidad
Abstracta tiene por finalidad la anulación de toda restricción o limitación
constitucional a la reelección, burlando la voluntad soberana del pueblo que el
25 de enero de 2009 refrendó la Constitución aprobada por la Asamblea
Constituyente, en la que se consignó esa limitación constitucional, y la
voluntad expresada el 21 de febrero de 2016 que rechazó la reforma constitucional
que pretendía incluir en la Constitución la permisión de dos reelecciones
consecutivas y continuas; pues si el Tribunal Constitucional Plurinacional da
curso a la Acción, se implantará la reelección indefinida, causando una herida
de muerte al régimen democrático. (Los Tiempos, 20/09/2017), disponible en: http://bit.ly/2hNtGzo
[19] Aquí se presenta un
evidente conflicto de intereses, dado que el Presidente de la Asamblea
Legislativa Plurinacional es al mismo tiempo el Vicepresidente del Estado, y
los directos beneficiarios con esta Acción de Inconstitucionalidad, son
precisamente el Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia
que pretenden ser reelegidos, burlando la Constitución. Entonces, su situación
política ciertamente lo inhabilita para pronunciarse, dado que está
imposibilitado de poder asumir una posición imparcial, alegando con objetividad
la constitucionalidad de la disposición legal impugnada.
[20] Se debe tener
presente, que conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional
reciente: “(…) no
resulta suficiente la identificación de la norma, sino que es necesario que se
expresen razonablemente los argumentos que determinan la inconstitucionalidad
de la misma, logrando la existencia de una duda razonable en su
constitucionalidad. (En consecuencia) La labor encomendada por la Constitución Política del Estado en
acciones de control normativo, se hace posible únicamente cuando los argumentos
planteados en la acción son expresados con claridad, de modo tal que se
manifieste, por qué la norma impugnada es contraria o desconoce la Norma
Suprema; ya que si no se cumple con esta carga de argumentación, el Tribunal se
encontrará impedido de realizar una interpretación de la norma legal impugnada;
en razón a que, al no existir argumentos claros para ello, tampoco podrá
determinar si mantiene o no la norma cuestionada” (Cfr. Sentencia
Constitucional Plurinacional Nº0057/2015, de 8 de julio)
[21] En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que: “Debe
considerarse que la Constitución Política del Estado tiene una incuestionable
fuerza normativa; pues es una norma jurídica auténtica, susceptible de
invocación en la sustanciación de cualquier proceso o causa, de manera que los
jueces y tribunales están compelidos a resolver los litigios a la luz de
la Norma Suprema, entendimiento que supone la materialización del principio de
eficacia y aplicación directa del texto constitucional. Bajo ese razonamiento,
los principios insertos en la Ley Fundamental se establecen como directrices
para los poderes públicos y particularmente para los administradores de
justicia, ello permite prescindir de un desarrollo legislativo para garantizar
la eficacia de los derechos fundamentales, viabilizando su materialización y el
ejercicio pleno a la luz de la interpretación de los principios insertos en la
Constitución Política del Estado” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional
N°1697/2013, de 10 de octubre).
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